十八届三中全会对财政的新定位

十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”。在党的重要文献中，首次将财政提高到“国家治理基础和重要支柱”的高度，这是中央立足全局、面向未来提出的重要战略思想，是科学把握现代国家发展规律做出的重大决策部署。

中国社科院学部委员、财经战略研究院院长高培勇：此次十八届三中全会对财税体制改革非常重视，最主要表现在破天荒第一次把它和全面深化改革的总目标联系在一起，把它和实现国家治理和现代化相对接，从而赋予财税以“国家治理的基础和重要支柱”的特殊地位。在《决定》中讲基础的时候没讲“之一”，讲支柱的时候用的是“重要”，这样的表述就把财税体制改革的重要性凸显了出来。

财政部财政科研所副所长刘尚希：十八届三中全会对财税的重视是史无前例的。《决定》点明了财政的重要性：财政是国家治理的基础和重要支柱。长期以来，我们对财政的定位主要是在经济领域，主要是当作政府宏观调控的杠杆和手段来看的。这次定位已经超出这个局限，而是定位在经济、社会、政治等多个层面构成的一个立体坐标系中。《决定》明确指出：科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。这实际上是对新的历史条件下财政职能作用的一个精炼概括。财政的经济作用是优化资源配置，维护市场的统一；财政的社会作用是促进社会公平正义；财政的政治作用是保障国家的长治久安。可见，财政的作用不是单方面的，而是综合性的，多方面发挥作用。

1-2-1改进年度预算控制方式。根据现行预算法相关规定，目前我国预算审批包括收入、支出和收支平衡三个方面内容，但核心是收支平衡，而不是支出规模与政策，这在客观上容易带来预算执行“顺周期”问题：经济较热时，完成税收任务比较容易，财税部门倾向于少收点，民间钱越多，经济就越热；经济偏冷时，财税部门为完成税收任务倾向于多收点，就会收“过头税”，民间钱少了，经济就更冷。这既不利于依法治税，也会影响政府逆周期调控政策效果。因此，《决定》明确提出，“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。”与此同时，收入预算应从约束性转向预期性。这也意味着更多强调依法征税，应收尽收，不收“过头税”。这是我国预算审批制度的重大改革，必将有利于加强人大对政府预算的审查监督，也有利于改善政府宏观调控、促进依法治税。

1-2-2清理规范重点支出挂钩机制。据统计，目前与财政收支增幅或生产总值挂钩的重点支出涉及教育、科技、农业、文化、医疗卫生、社保、计划生育等7类，2012年仅财政安排的这7类重点支出即占全国财政支出的48%。支出挂钩机制在特定发展阶段为促进上述领域事业发展发挥了积极作用，但也不可避免地导致财政支出结构固化僵化，肢解了各级政府预算安排，加大了政府统筹安排财力的难度，而且不符合社会事业发展规律，容易引发攀比，甚至导致部分领域出现了财政投入与事业发展“两张皮”、“钱等项目”、“敞口花钱”等问题。这也是造成专项转移支付过多、预算管理无法全面公开、资金投入重复低效的重要原因。为此，《决定》明确提出，“清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式。”这有利于增强财政投入的针对性、有效性和可持续性。各级财政部门将实事求是地推进清理规范工作，并继续把这些领域作为重点予以优先安排，确保有关事业发展的正常投入。

1-2-3完善转移支付制度。完善一般性转移支付的稳定增长机制。增加一般性转移支付规模和比例，更好发挥地方政府贴近基层、就近管理的优势，促进地区间财力均衡，重点增加对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的转移支付。中央出台减收增支政策形成的地方财力缺口，原则上通过一般性转移支付调节。

清理、整合、规范专项转移支付项目。大幅度减少转移支付项目，归并重复交叉的项目，逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套，严格控制引导类、救济类、应急类专项，对保留的专项进行甄别，属于地方事务且数额相对固定的项目，划入一般性转移支付，并根据经济社会发展及时清理专项转移支付项目。

1-2-4实行中期财政规划管理。按照《决定》要求，将研究编制三年财政规划，对规划期内一些重大改革、重要政策和重大项目，要研究政策目标、运行机制、评价办法，并强化其对年度预算的约束，提高财政政策的前瞻性和可持续性。

1-2-5建立定位清晰、分工明确的政府预算体系。按照《决定》要求，将明确公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的支出范围和重点，加强统筹协调，避免交叉重复。建立将部分政府性基金调入公共财政预算的机制。进一步加大国有资本经营预算调入公共财政预算力度，完善国有资本经营预算制度。加强社会保险基金预算管理，做好基金结余的保值增值工作，在精算平衡的基础上研究社会保险基金预算的可持续性问题。加大对政府性基金预算、国有资本经营预算与公共财政预算的统筹力度。

1-2-6推进政府购买公共服务。推进政府购买服务是新时期全面深化改革的必然要求。当前，我国发展进入新阶段，社会结构、利益格局、思想观念发生了深刻变化，人民群众日益增长的公共服务需求对政府管理和服务模式提出了新要求。在全面深化改革的关键时期，大力推进政府购买服务，逐步建立健全政府购买服务制度，是正确处理政府和市场、社会的关系，建设服务型政府，推进国家治理体系和治理能力现代化的客观要求；是创新公共服务供给方式、提高公共服务供给水平和效率的迫切需要；是培育和引导社会组织、加快服务业发展、扩大服务业开放、引导有效需求的重要举措，对于深化社会领域改革，推动政府职能转变，整合利用社会资源，增强公众参与意识，激发经济社会活力，提高财政资金使用效益，为人民群众提供更加优质的公共服务具有重要意义。

下一步，要改革财政资金使用方式，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。结合推进事业单位分类、行业协会商会脱钩等相关改革，开展政府购买公共服务，在有效增加公共服务供给的同时，实现“费随事转”，促进政府职能转变。

1-2-7积极运用公私合作模式（PPP）。“PPP”是“Public-Private-Partnership”的缩写，意为公私合作伙伴关系，是指政府公共部门与民营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现政府公共部门的职能并同时也为民营部门带来利益。

PPP模式在我国并非新生事物，上世纪90年代在一些基础设施建设领域引入的BOT（建设-经营-移交）、BT（建设-移交）、BOO（建设-拥有-经营）等公私合作管理模式都属于PPP模式的一种。理论和实践表明，PPP能够把政府部门的社会责任、远景规划、协调能力和民间资本的管理效率结合在一起，吸引民间资本参与公共事业和基础设施建设。应积极运用PPP模式，引导和鼓励民间资本参与城镇化建设，并广泛应用到节能减排、促进企业“走出去”等其他方面。

1-2-8加强地方政府性债务管理。按照国家统一部署，应把短期应对措施与长期制度建设结合起来，加强地方政府性债务管理。一是明确地方政府举债权限和用途，逐步建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制。二是要对地方政府性债务实行分类管理和限额控制。将地方政府性债务分为一般债务和专项债务两类，分别采取相应的管理办法。前者是针对公益性事业发展的举债，后者是对有收益的准公益性事业发展的举债。三是在允许地方政府规范举债的同时，规范融资平台公司举债。要将地方政府存量债务中的或有债务纳入监控范围，并按一定比例计入债务总规模计算风险。

1-2-9营业税改征增值税。简称“营改增”，是指按照税收中性原则，实行营业税改征增值税，建立符合产业发展规律、规范的消费型增值税制度，消除重复征税问题，更好地发挥市场作用，激发企业活力，推进产业转型升级与商业模式创新。按照国家统一部署，我省自2013年8月1日起在交通运输业和部分现代服务业（简称“1+7”行业）启动实施改革试点，2014年1月1日将铁路运输业和邮政业纳入试点范围。今后，适时将其他服务行业分步纳入改革范围，实现“十二五”完成“营改增”的改革目标。同时，适当简化税率。

1-2-10资源税从价计征改革。资源税从价计征改革是指将资源税的计税依据从以课税对象的自然数量，改为以课税对象的自然数量与单位价格的乘积。从经济发展角度考察，资源税从量计征，极易造成税负水平偏低，难以发挥促进资源节约和环境保护的作用。资源税实行从价计征，将资源税收入与产品价格挂钩，不仅能发挥税收的级差调节作用，提高资源使用效率，促进资源的合理开采和生态环境保护，缓解资源紧张对经济发展的瓶颈作用，为可持续发展奠定基础，而且有利于增加地方财政收入，提高公共服务能力，统筹区域协调发展。2010年6月1日起，国家在新疆率先开展油气资源税改革试点，对原油、天然气资源税实行从量计征向从价计征改革。同年12月1日，将油气资源税改革试点扩大到整个西部地区。2011年11月1日起，在全国范围内全面实施原油、天然气资源税从价计征改革。下一步，国家将推进煤炭等重要矿产品资源税从价计征改革，清理相关收费基金；适当提高其他仍实行从量计征的资源品目税额标准，进一步发挥税收的调节作用。

1-2-11消费税改革。随着经济社会发展和居民消费水平提高，现行消费税制度存在征收范围较窄、课税环节单一且靠前、税基偏小、税率结构欠合理等问题，对消费行为调控作用总体偏弱，迫切需要进行改革。消费税改革的重点是，适应经济社会发展和居民消费水平的变化，适当扩大消费税的征收范围，将一些高耗能、高污染产品以及部分高档消费品等纳入征税范围；调整征收环节，弱化政府对生产环节税收的依赖，促进解决重复建设和产能过剩问题，努力提高经济发展质量；调整部分税目税率，进一步有效发挥消费税的调节作用。

1-2-12房地产税改革。完善房产税等相关制度，有利于稳定市场预期，引导居民形成合理的住房消费，也有利于为地方政府提供持续、稳定的收入来源。国家将坚持积极稳妥的方针，认真总结房产税改革试点经验，在充分论证的基础上立税清费，适当减轻建设、交易环节的税费负担，提高保有环节的税收。

1-2-13环境保护费改税。为发挥税收在节能减排和环境保护方面的调控作用，促进资源节约型、环境友好型社会建设，要按照正税清费、循序渐进、合理负担、有利征管的原则，参照国际通行做法，将现行排污收费改为环境保护税，税率设计要综合考虑现行排污费收费标准、实际治理成本、环境损害成本和收费实际情况等因素。

1-2-14清理规范税收优惠政策。当前，我国税收优惠政策尤其是区域优惠政策过多过滥。据统计，已经出台实施的区域税收优惠政策共有30项，还有一些正在申请的区域性税收优惠政策项目。国家将下大力气清理整顿：对执行到期的应彻底终止不再延续，对未到期限的要明确政策终止的过渡期，对带有试点性质且具有推广价值的，尽快转化为普惠制，在全国范围内实施。区域发展规划与税收优惠政策脱钩，今后原则上不再出台新的区域税收优惠政策，税收优惠政策统一由专门税收法律法规规定。同时，严格禁止各种越权税收减免。

1-2-15建立事权与支出责任相适应的制度。目前，我国中央和地方政府事权和支出责任划分不清晰、不合理、不规范，制约市场统一、司法公正和基本公共服务均等化。一些应由中央负责的事务交给了地方承担，一些适宜地方负责的事务中央承担了较多的支出责任。同时，中央和地方职责交叉重叠、共同管理的事项较多。这种状况客观上造成地方承担了一些不适合承担的事务，而中央不得不通过设立大量专项转移支付项目对地方给予补助。这种格局不仅容易造成资金分配“跑部钱进”、“撒胡椒面”现象，而且容易造成中央部门通过资金安排不适当干预地方事权，影响地方的自主性、积极性，还会造成地方承担中央事权与地方的积极性不一致，导致执政行为不当，影响市场统一、公正。贯彻落实《决定》要求，应立足于建立现代财政制度，在转变政府职能、合理界定政府与市场边界的基础上，充分考虑公共事项的受益范围、信息的复杂性和不对称性以及地方的自主性、积极性，合理划分中央地方事权和支出责任。一是适度加强中央事权。将国防、外交、国家安全等关系全国政令统一、维护统一市场、促进区域协调、确保国家各领域安全的重大事务集中到中央，减少委托事务，以加强国家的统一管理，提高全国的公共服务能力和水平。二是明确中央与地方共同事权。将具有地域管理信息优势但对其他区域影响较大的公共产品和服务，如社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央与地方共同事权，由中央和地方共同承担。三是明确区域性公共服务为地方事权。将地域信息性强、外部性弱并主要与当地居民有关的事务放给地方，调动和发挥地方政府的积极性，更好地满足区域公共服务的需要。四是调整中央和地方的支出责任。在明晰事权的基础上，进一步明确中央承担中央事权的支出责任，地方承担地方事权的支出责任，中央和地方按规定分担共同事权的支出责任。中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担。根据事权和支出责任，在法规明确规定前提下，中央对财力困难的地区进行一般性转移支付，省级政府也要相应承担起均衡区域内财力差距的责任，建立健全省以下转移支付制度。

1-2-16进一步理顺中央和地方收入划分。《决定》提出，“保持现有中央和地方财力格局总体稳定，结合税制改革，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分。”这一要求综合考虑了我国地方政府承担事权和支出责任的实际情况，既有利于保证中央履行职能和实施重大决策，又有利于保障地方既得利益、培育地方主体税种、调动地方积极性，从而有利于形成改革共识、确保改革顺利进行。贯彻落实《决定》要求，要根据税种属性特点，遵循公平、便利和效率等原则，合理划分税种，将收入周期性波动较大、具有较强再分配作用、税基分布不均衡、税基流动性较大、易转嫁的税种划为中央税，或中央分成比例多一些；将其余具有明显受益性、区域性特征、对宏观经济运行不产生直接重大影响的税种划为地方税，或地方分成比例多一些，以充分调动两个积极性，为实现“五位一体”的全面小康提供制度保障。